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2012/5/15

第二承诺期技术性 问题暗藏玄机

作者:中创碳投讲师  钱国强

  德班时间12月11日凌晨,原定于9日下午六点结束的联合国气候变化会议在破历史性延迟了近36个小时后,最终落下帷幕。经过各方异常激烈的谈判与交锋,会议通过了一系列成果文件,其中最为引人瞩目、最具深远影响的三份文件。

    简单讲,这些成果文件主要包括两方面内容,一是宣告巴厘路线图谈判将在2012年正式结束,并基本确定了2013年至2020年间应对气候变化国际合作的框架和主要安排,二是启动了一个确定2020年后国际气候安排的谈判进程,计划在2015年完成任务,最终达成一项全球参与减排的议定书或取得有法律效力的结果。

    两条战线中的潜伏意图

    这些成果标志着国际社会已基本完成了落实巴厘路线图的谈判。在公约工作组下,各方已就发达国家的减排、报告指南及对其评估与审评的模式与指南,发展中国家国内适当减缓行动、报告指南及其国际磋商与分析的模式与指南,绿色气候基金及常设委员会,适应气候变化、技术转让和能力建设的机制安排等问题的具体内容达成了共识,上述问题涉及的一些细节以及有关全球长期减排目标、排放峰值和审评等问题将留到2012年继续讨论。在议定书工作组下,各方决定京都议定书第二承诺期从2013年1月1日起开始实施,2012年继续就如何将发达国家承诺的减排目标转化纳入第二承诺期等技术性问题进行讨论。两个工作组将在2012年完成相关后续任务后,在多哈会议上结束使命,正式退出历史舞台。

    是否启动德班平台是本次会议争议的核心。经过激烈的讨价还价,最终各方达成了相对平衡的一揽子安排。

    不过,当国际社会仍在为德班会议的成功感到欣喜万分时,必须指出,未来气候变化国际谈判的任务依然艰巨,道路绝不会平坦。2012年起,谈判将围绕2020年前的过渡期安排及2020年后的未来安排两条战线全面铺开。可以预见,发达国家对待过渡期安排很可能采取敷衍了事的态度,并把重点放到2020年后的减排安排上,出发点依然是继续不遗余力向发展中国家转嫁责任。南北双方在关键问题上的分歧依然严重,发展中国家维护“共同但有区别的责任”原则的任务依然艰巨,下一步谈判仍面临诸多挑战。

    首先是议定书第二承诺期。虽然发达国家已承诺将继续承担第二承诺期减排,但目前只是做了一个政治承诺。日本、加拿大与俄罗斯并没有在谈判案文中表明加入第二承诺期的意愿,最终很可能只有欧盟加上澳大利亚和新西兰参加第二承诺期,这将大大降低第二承诺期的执行效果。

    更为担忧的是,有关如何将发达国家承诺的减排目标转化纳入第二承诺期的技术性问题也暗藏玄机。人们比较熟悉的第一承诺期量化减排指标,已经固定了发达国家的减排路径,据此可以明确发达国家在第一承诺期的排放总量。目前发达国家承诺的到2020年的减排目标还不是这样一个概念,如何转换为量化减排指标,并固定他们的排放路径仍是一个非常困难的问题。发达国家难免会想方设法为自己减轻负担。还有,议定书第二承诺期究竟是到2017还是2020年也没有确定。从法律上看,即使2012年谈判进展顺利,解决了所以遗留技术问题,2013年起第二承诺期也最多只能临时适用,发达国家何时能批准相关修正案,使第二承诺期具有法律约束力仍是一个未知数。

    德班平台的猜想

    第二是落实巴厘路线图的问题。德班启动的绿色气候基金目前还是一个空架子,资金从哪里来,有多少,怎么花,这些问题仍将长期困扰发展中国家。有关技术转让、适应与能力建设问题也将面临如何落到实处的问题。有关发达国家减排目标及其国际评估与审评,发展中国家的减缓行动及其国际磋商与分析问题虽已确定了相应模式与指南,但具体如何操作,还要通过进一步谈判与实践的摸索。有关全球长期减排目标、排放峰值和审评等问题还依然悬而未决,发达国家仍可能继续借这些问题分化发展中国家、并向发展中大国转嫁责任。这些长期性问题是否会在谈判中逐渐纳入新启动的德班平台中也有待观察。

    第三是关于德班平台。这是一个新的进程,也是发达国家多年来一直想要实现的目标。发展中国家虽已同意启动谈判2020年后的全球减排框架,但不等于他们已经同意无条件加入,新的框架能否体现“共同但有区别的责任”原则、如何解释与落实这一原则将成为未来谈判的一个主要争议点。这一新减排框架的法律形式也依然存在变数,究竟是一个议定书,还是其他有法律效力的结果,也仍将经历一番较量。另外,政府间气候变化专门委员会将于2015年发布第五次科学评估报告,公约长期合作行动工作组也启动了一个定期评审机制,这都可能给未来谈判增添新的复杂因素。德班平台2015年按计划完成谈判的可能性微乎其微。

    当然就市场参与方而言,德班会议还是为碳市场发出了积极信号。京都议定书三种灵活机制将可继续在第二承诺期发挥作用。公约下,各方也就允许使用灵活机制达成了共识,尽管具体规则仍有待进一步明确。这说明国际碳市场在2012年后将得以延续,但其走向将越来越受到发达国家国内政策的影响。

    德班会议后,欧盟是否会修改有关2012年后只从购买最不发达国家CDM产生的减排量的规定值得关注。澳大利亚与新西兰某种程度上也因建立了国内碳交易机制而改变了对京都第二承诺期的态度,这表明他们也将有望成为CDM进口国。碳市场未来发展面临的最大制约因素将是发达国家的减排力度、需求空间及经济环境。同时,发展中大国的CDM项目也将越来越多受到发达国家提出的各种单方面限制。

此文已在21世纪网发表

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